La qualité de l’air comme politique transversale : le cas belge

Dans le cadre d’une analyse du caractère transversal de la politique de mobilité, nous avons
voulu étudier dans quelle mesure les questions environnementales (en l’occurrence la pollution
de l’air par les particules fines) étaient intégrées dans les programmes d’action des autorités
responsables dans les deux principales régions de Belgique. Notre choix est motivé par
le fait que de nombreux projets d’action ont été proposés par diverses instances (administrations,
scientifiques, partis politiques et ONG), par exemple pour limiter le soutien public aux
moteurs diesel ou pour réformer le cadre de mobilité dans certains quartiers urbains. Mais
jusqu’ici, un seul dispositif (Lascoumes & Le Galès, 2005) a franchi la ligne d’arrivée : le
règlement « Smog90 » qui limite la vitesse de circulation sur autoroutes à 90 km/h en cas
d’épisode de smog reporté par la Cellule Interrégionale de l’Environnement. La politique de
mobilité reste fortement marquée par une logique de développement d’infrastructures et ne
prend que marginalement en compte l’impact des différents plans sur la qualité de l’air :
greening of mobility is still limited. Pourtant, les champions de la cause ne manquent pas, que
ce soit du côté des scientifiques ou des administrations régionales et fédérales en charge des
politiques de santé et d’environnement (Hood & Rothsein, 2001).
Pour comprendre les freins limitant la construction d’une approche transversale sur les questions
« environnement – santé – mobilité », nous avons analysé les dispositifs mis en place
pour rédiger et gérer les plans d’action sur la qualité de l’air, définis au niveau des régions et
au niveau fédéral pour répondre aux obligations européennes (Directive CAFE, Clean Air
For Europe, 2008). L’analyse montre comment la définition des objectifs européens en termes
d’immission plutôt que d’émission limite la gamme des actions envisageables pour des
petits états comme la Belgique et entre en conflit avec les projets politiques des deux Régions
de se positionner comme des « logistic hubs » sur le territoire européen (Buisson-Fenet,
2008).
Dans le cadre du projet de recherche SCoPE, une enquête en ligne de type Delphi associant
des acteurs de l’action publique en charge de la mobilité et de l’environnement (scientifiques
ou administratifs) a été menée au sein des deux plus grandes régions. La recherche montre
que chacune d’elles a développé des formes de gouvernance différentes, l’une en réseau de
coopération souple et l’autre sous forme d’une agence centralisée. Néanmoins, les acteurs des
deux régions soulignent les mêmes freins au développement d’approches politiques transversales
: un contrôle strict de l’agenda organisé par les cabinets politiques qui sont en Belgique
de larges structures peuplées d’experts nommés par les partis politiques. Alors que l’ambition
et la nature du cadre européen demanderaient le développement d’une approche transversale
et transpolitique, les répondants dénoncent l’absence de coopération entre d’un côté les scientifiques
et experts technico-administratifs et de l’autre, les responsables politiques : les incitants
à la création de mesures transversales ne peuvent se dessiner qu’à la suite de situations
de crise ou sous la pression d’un tiers, par exemple le public, les ONG ou les médias. À travers
ses aspects multi-niveaux, interdisciplinaire et transversal, la politique de qualité de l’air,
telle que perçue par les répondants au Delphi, témoigne de la difficulté de dessiner des nouveaux
instruments d’intervention et de la nécessité de prendre en considération les dimensions
administratives, politiques et sociales pour organiser un changement de l’action publique
(Simoulin, 2003).